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阶梯电价是电价调整最佳选择

2018-10-13 20:05:15

近30年来,我国能源消费增速随GDP的增长居高不下,尽管我国为实现节能减排作了不懈的努力,但能源消费总量仍然年年创新高,2011年我国已成为世界第一能源消费大国,预计到2030年我国能源消费总量将达到75亿吨标煤,相当于目前经济合作与发展组织(OECD)国家能源消费总量之和。

对GDP能耗认识要客观

“十一五”期间,一次能源消费年均增长6.6%,支撑了11.2%的GDP增长,成绩来之不易。但面对成绩,对不足也要有清醒认识。

不但“十一五”一次能源消费总量是比规划高出5.5亿吨标煤,而且横向看,我国GDP和日本相当,但能源消费总量是日本的4.7倍;我国能源消费总量已超过美国,但经济总量仅为美国的37%。不仅如此,我国能源消费总量占世界的20%,GDP却不足世界的10%,与世界GDP能耗平均水平来比较,我国能源利用效率仍然很低。根据世界能源理事会(World Energy Council 2010)的数据,按2005年PPP不变价格折算,2008年我国GDP能耗是世界平均水平的1.53倍、印度的1.43倍、美国的1.61倍、巴西的2.07倍、日本的2.26倍。2009年,煤炭、石油、钢铁、有色金属、建材、石化、化工、化纤、造纸等9个行业的17项产品,按产品能源消费量加权平均计算,产品能耗比国际先进水平高约25%。

定价难以过多考虑消费承受力

从整体上看,能源价格偏低是造成我国能耗高、粗放生产、能源消费过快最根本的原因之一。2009年,我国工业电价在29个工业化国家/地区中排名第19位,居民电价在29个国家/地区中仅排名第25位。不含税成品油价格在29个国家和地区中排在第10位,含税价格排在第27位。工业用天然气排在25个国家和地区中排在第20位,民用天然气价格排在25位。

大家现在都很清楚,从能源储量和环境容量的角度,我国目前的能源高速消费是不可持续的。这可以说是长期以来能源价格偏低造成的后果。因此,为了改变这种局面,最好的办法就是把能源价格调高到合理程度。但是,很多人谈到我国能源价格时,通常把经济发展水平和国民富裕程度作为能源价格不宜过高的支撑理由。有人纠结于,电价调高后,会不会加剧经济通胀;还有人担心中国的能源价格和国际的能源价格接轨公众不买账。

其实,从市场的角度,这些担心是经不住推敲的。一般来说,市场定价并不会考虑一部分消费者的承受能力,如果个别消费者对商品既定价格承受不起,只能减少该类商品的消费或寻求替代。能源定价也是这个道理,在市场全球化加速的今天,寻求我国能源的合理价格时,过多强调国内的价格承受力,不是一种理性的考虑。

近年来,我们在进行国际市场能源价格研究时发现,不管以什么样的办法、从什么样的角度进行比较,有一个规律是不会打破的,国际能源市场价格特别是一次能源价格,与国家的发展水平关联度有限。如果买不起可以少买、少消费,甚至寻求可替代的消费能源。但不能认为因自己是发展中国家,就应该享受低价。

价格补贴是个大问题

所以,未来我国能源价格要改变原有的定价思路惯性,不是太过注重价格承受力,而是应该立足于将终端能源价格与一次能源价格联动,把终端能源价格调整到位,以促进能源结构的优化调整,促进能源节约和高效利用。

价格补贴,既有用户之间的交叉补贴、能源电力企业对终端用户的补贴,也有通过销售电价对可再生能源上网电价的补贴,分别涉及到电价改革、电力安全供应和可再生能源科学发展。具体到电价,当前主要是要解决电力定价中的各种交叉补贴问题,以及工商电价与居民电价的不合理比价,目前,工商电价补贴居民电价,用电越多享受的居民电价补贴也越多,这些不合理的现象很多人并不知道。特别是清洁能源上网电价补贴机制更折射出我国电力定价中的问题。

发展可再生能源需要综合考虑布局、生产、输送、利用四个层面的协调问题。目前,我国发展可再生能源更多考虑是布局,但对生产、输送、利用等环节却没有考虑充分。结果导致风电等可再生能源快速发展,利用率偏低。截止到2011年,接入系统的风电装机容量达5000万千瓦,但风电弃风较多。寻根溯源,很重要的原因是对于发展可再生能源配套的电价政策还不协调,由于对风电、光伏发电上网的补贴一直保持高位并未能随成本下降及时调整,也不利于相关企业提高效率、加速技术研发,导致我国风电、光伏发电企业的核心竞争能力一直无法获得整体大度提升(发达国家一般根据投产年限、发电规模对可再生能源优惠的上网电价标准实施逐年递减政策,以此倒逼企业发展)。目前实施的标杆电价政策未反映峰谷供需关系,对于配合风电、光伏发电并网的常规机组并没有相应的激励,参与调峰的意愿下降,从而影响吸纳风电等可再生能源的能力。对风电接入电网工程的补贴标准偏低,风电送出省网架加强未纳入补贴范围,影响了风电配套工程建设。终端用户峰谷电价未全覆盖全部用户,已实施的峰谷价格差偏低,影响低谷充分利用风电资源。

还有在煤电联动的问题上,电价调整很重要的一条就是消化燃煤的成本,消化多少非常重要,若一点也不消化,发电企业没有低价购煤的动力;消化过多,超过企业效率增长节约的成本,等于补贴电力用户,也扭曲了一次能源成本,不利于引导合理消费。

阶梯电价是最佳选择

我国阶梯电价政策形成历时四年,2008年开始研究,2010年形成了初步指导意见,今年各地陆续举行阶梯电价听证会,征求公众意见。今年7月1日起,居民阶梯电价即将在全国推行。

我们期待阶梯电价对于减少或者弱化此前电价定价机制中的问题或误区,以进一步推动电价乃至整个能源价格的定价机制更科学、更合理。

从电煤等一次能源价格上涨和缓解交叉补贴的需要看,居民电价肯定是要上涨的,一种方案是平均提价,按照去年居民电价上调的计划,是平均提价3分钱,另一种方案是差异提价。

根据目前确定方案,居民阶梯电价分为三档,第一档为基础电量,要求覆盖80%居民家庭用电,保障这些家庭用电价格不上涨;第二档用电量要求覆盖95%的家庭,每度电价上涨5分钱,第三档则是剩下的5%用电量最高的家庭,每度电价上调3毛钱。而目前的阶梯电价首先考虑了居民最基本的生活消费,照顾了大多数人的利益。

实施阶梯电价机制是要解决三大问题,其一是增进全民节能减排的意识;其二是建立公平用电的规则;其三是解决长期以来的电价交叉补贴问题。由于我国居民电价交叉补贴非常严重,一般情况是越富有,用电量会越多,也就是用电越多,接受的补贴就越多,明显不合理。目前深化电价改革存在很多障碍,其中一个障碍就是要消除交叉补贴,另外一个障碍就是电价的总水平还没有到位。这是阶梯电价要解决的非常关键的问题。有人说阶梯电价就是涨价方案,我认为相对于平均提价,阶梯电价是当前电价调整的一个最佳选择。

2003到2010年全国性电价调整六次,居民调价只有两次,年均增幅1%,而工业电价年均增长了5.5%,居民电价的增幅明显小于工业电价。可以将居民电价和工业电价进行一个对比,1976年,京津唐地区的居民电价是0.148元/千瓦时,工业电价实施的是两部制电价,折合起来是0.07元/千瓦时,居民电价是工业电价的两倍。2010年,京津唐地区的居民电价是0.4883元/千瓦时,而工业电价是0.7456元/千瓦时,居民电价约是工业电价的66%。从居民电价和工业电价的对应关系可以看出,我国工业电价基本承担了能源价格上涨的压力,工商业电价中有一部分包含着对居民用电的价格补贴。所以制定阶梯电价第一档电量要考虑如何解决交叉补贴的问题,制定第一档电量越大,不涨价的电量就越多,第二档和第三档的电量便相应减少,而三档电量之间应有一个合理的比例关系。不涨价的基数越大,那剩余的需要涨价电量的基数就越小。所以将第一档电量的标准提的过高,不利于实现阶梯电价改革的目标。

根据国外经验,日本、韩国的阶梯电价中间档电量,一般来讲是居民月均电量的平均值,低于平均水平的,算是基本生活用电,而高于平均值的,属于更高生活质量用电。但我国目前还不能完全效仿,采取第一档电量按80%覆盖率作为基本的生活消费,第一档电量较高,考虑了更多人的需求,牺牲了节能减排的效果和公平用电程度,等于是照顾了更多的群众,目前阶梯电价方案是一个试点方案,仍需要在实践中进一步完善。

现在电价改革面临最大的一个困难是思想认识,其次才是具体的操作,阶梯电价的最终目标是促进节约用电、公平用电、促进电价改革三大目标。随着电表改造的推进,未来完全可以实施峰谷分时阶梯电价政策,可以在节能的基础上实现真正的减排。

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